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        1. 解讀澳大利亞新版國防白皮書 揭秘“三變”“三不變”

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            2月25日,澳大利亞發佈瞭2016年國防白皮書,引起各國廣泛關註。美日等國表示歡迎澳大利亞增強軍力以“共同遏制中國”。俄羅斯則稱澳大利亞擴充軍力是對美國亞太軍事部署的補充,也讓自己成瞭美國對抗中國的犧牲品。中國官方對其中部分涉華言論進行瞭“敲打”。

            澳大利亞士兵在叢林中參加演練。2月25日,澳大利亞發佈瞭2016年國防白皮書。

            一份白皮書能引起亞太大國紛紛側目,從中也能看出澳大利亞在當前亞太戰略格局中的特殊地位。如何客觀理解這份白皮書,顯得更為重要。

          白皮書折射國防政策和對外戰略

            澳大利亞國防白皮書是國防部牽頭負責的關於澳大利亞防務政策和發展規劃的綱領性文件。它的標準發佈間隔時間一般為5年,但期間由於政府或執政黨更替、安全環境變化等,內閣也可能會選擇編寫新的國防白皮書。白皮書涉及澳大利亞戰略環境判斷、國防預算、裝備采購等內容,是國防政策的重要指針,是解讀澳軍事和安全戰略的風向標,還是理解澳大利亞國傢利益關切和對外戰略的一份重要的外交文件。

            進入21世紀以來,澳大利亞面臨更為復雜的國際環境和國內形勢,特別是亞太地區力量格局正在發生根本性轉變,如何在新的地緣戰略環境中進行自我定位、如何塑造能應對新威脅和新挑戰的軍事力量、如何在世界級大國和地區性強國的力量博弈中自處,成為澳大利亞國防政策的重要考量,也是國防白皮書要重點回答的問題。

            近幾份白皮書都傳遞出澳大利亞要在亞太有所作為的決心,但對一些熱點焦點問題的表述各有不同。今年這份新版白皮書原本是阿博特政府允諾去年就該發佈的,結果從去年6月推遲到8月,之後特恩佈爾取代阿博特出任總理,繼續推遲直至今日。推遲的一個重要原因就是特恩佈爾政府要對國防預算、對華立場等重要問題進行充分的溝通協調,甚至有報道說澳為此與包括中國在內的相關國傢進行瞭200多場會議。

            可以說,這份千呼萬喚始出來的國防白皮書是澳大利亞國防政策辯論的產物,從更宏觀角度來看,甚至可以說它是近10多年來澳大利亞對外戰略調整的延續,更是未來10年澳大利亞國防建設的指導性文件。

          變與不變:敏感表述與“親華派”

            澳大利亞的國防白皮書要傳遞四個信號:理念、政策、承諾和威懾,即政府在國防和軍事領域的建設理念、維護安全並促進繁榮的政策舉措,對同盟義務和國際社會的承擔的責任,對潛在敵人構成的軍事威懾。從這四個方面來看,新版白皮書中關於澳大利亞防務政策包含著三個變化和四個不變。

            三個“變”:

            第一,國防開支增長幅度明顯加快。在2013年國防白皮書發佈時,澳大利亞國防開支還隻占國民生產總值的1.56%,為1938年以來最低水平,但到瞭2015年占國民生產總值比例上升到1.8%。新版白皮書則計劃進一步提高增長比例。從2016到2026,這10年澳大利亞國防總預算將高達4470億澳元。其中,2016-2017財政年的國防預算為323億澳元,2025-2026財年將升到587億澳元。此外,政府還將在未來十年中額外增加299億澳元國防開支。屆時,國防預算總額將從目前占國民生產總值的1.8%增加到2%。

            第二,尖端海空裝備需求更加迫切。今年的白皮書中對先進軍事裝備需求表現得更為強烈,重頭戲是要用12艘新式潛艇來替換現有6艘陳舊的“科林斯”級潛艇(在美國的極力撮合下,日本的“蒼龍”級是最大入選熱門),它也被稱為“澳大利亞史上最大防務采購合同”。此外,還包括增加9艘護衛艦和12艘近海巡邏艦,到2020年將購買72架F-35S戰機,采購用於作戰和偵察的無人機,增強軍隊太空戰、電子戰和網絡戰的能力,等等。

            第三,公開介入南海爭端。白皮書表達瞭對亞太海洋爭端的高度關註,認為中國東海和南海的領土爭端給整個地區“造成不確定性和緊張”,特別強調澳反對將南海島礁進行填海改造並用於軍事目的,反對相關國傢違反國際法。考慮到近期南海動態和澳公開表示對中國行動的空前速度和規模表示擔憂,白皮書中明顯是將中國作為批評對象。如此公開地介入南海問題並碰觸中國的敏感問題,這和上份白皮書的對華溫和立場相比,是值得關註的新動態。

            四個“不變”:

            首先,三大核心戰略利益關切沒有變。一是確保澳大利亞本土安全;二是確保周邊國傢不會成為對澳大利亞威脅的來源,外部軍事強國也不能在澳周邊地區獲取能進行武力投射的基地;三是確保建立在國際規則基礎上的全球安全秩序,尤其是在“印度洋-太平洋”地區防止大規模殺傷性武器的擴散、恐怖主義、國傢分裂和治理失敗、地區沖突等。

            其次,防禦性本質沒有改變。澳大利亞雖是美國亞太同盟體系“南北雙錨”的南方支柱,承擔著同盟安全承諾,但因周邊長期沒有能威脅其安全軍事強敵,軍事戰略一直以防禦性為主。盡管澳大利亞參與瞭美國領導的在阿富汗、伊拉克的軍事行動,但國內對此並不買賬,批評政府“好大喜功”。今年1月,特恩佈爾在訪問伊拉克、美國時都強調,澳大利亞將不再擴大派兵規模。

            再者,跟隨盟國戰略調整的步伐沒有變。軍事同盟的關鍵是互信與承諾。美國為澳大利亞提供安全庇護,澳大利亞就必須承擔相應義務,比如讓美軍駐紮達爾文港、支持美國鼓吹的南海航行自由等。總理特恩佈爾本人既然被視為親華派,美日就有理由擔心其領導下的澳大利亞走親華路線。因此,特恩佈爾政府必須要在白皮書中向盟友澄清其對美國“再平衡”戰略、美日澳安全合作、海洋爭端等重要問題的態度和政策。

            最後,保持一定規模軍力的需求沒有變。白皮書中的軍力建設目標就是滿足澳大利亞安全戰略的需要。澳大利亞自我定位為中等強國,正積極促成“印度洋-太平洋”新地緣概念,加上當前在伊拉克等地進行海外作戰,在西北方向增強海空軍力,在國內加強反恐行動等,防務開支上升、武器裝備采購更新也在情理之中。

          政策本質:不是中國的敵人

            中國因素一直是澳國防白皮書中最引人關註的話題。比如,2009年陸克文政府的國防白皮書對中國措辭較為強硬,暗示其對澳大利亞構成威脅,從而給中澳關系造成負面影響。而2013年吉拉德政府的白皮書又出現戲劇性變化,表示“澳大利亞不把中國作為敵手……旨在推動中國的和平崛起並確保地區的戰略競爭不會導致沖突”,被認為向中國傳遞善意。盡管從媒體報道來看,澳大利亞最新的國防白皮書讓中國政府“有些惱火”。不過,澳大利亞過去不是、現在不是、未來也不應是中國的敵人。

            處理好中澳關系,必須要從四個方面理解澳大利亞。

            第一,在中美之間尋求戰略平衡是澳大利亞的政策基點。對澳大利亞而言,它既不想被綁上美國對華遏制戰車,又不能放棄美澳同盟這個安全基石;既對中國的崛起和對外政策有所懷疑,又不願意放棄與中國合作共贏的良機。

            因而,近年來的澳大利亞政府雖都發出過不友好的聲音,但同時也試圖在中美間起到調解者的作用。所以才會看到,澳大利亞偵察機飛到南海進行“例行海上巡邏”,而中澳兩國海軍去年11月又在南海舉行旨在增進雙邊互信與合作的聯合演練;澳大利亞批評中國劃定東海防空識別區、推進南海島礁建設,同時又積極參與亞投行,拓展中澳經貿合作,並頂住美國壓力將達爾文港租給中國公司。

            今年1月26日,畢曉普在美國華盛頓新美國安全中心表示,澳大利亞與中國的軍事合作給亞太地區的安全提供瞭更多保障,中澳之間存在牢固的經濟、國防和政治關系以及世代友好的民間聯系。這都是澳試圖在中美兩強的角力中實現戰略平衡。

            第二,澳大利亞在追隨美國的同時不斷尋求提升地位。澳大利亞國內對美澳關系也有爭議,不少人認為,要成為真正有影響的中等強國,澳大利亞必須降低在安全領域對美國的依賴,擺脫在國際政治問題上對美國的依附。

            澳前總理馬爾科姆·弗雷澤在其《危險的盟友》一書中指出,保持獨立自主的國傢戰略不僅能推動中澳關系發展,還能為亞太乃至及世界和平做出更多貢獻。從澳大利亞近期的種種表現來看,澳大利亞的獨立就是表現為在地區重大問題上不能“失聲”,在西方普世價值觀的大是大非問題上不能“失準”,在處理大國關系時不能“叩頭”。

            第三,澳大利亞軍力提升尚不足以改變亞太地區軍事力量對比。從2005年至2014年,澳大利亞軍費開支增長瞭27%,2015年防務開支在世界排名第十三位。盡管白皮書中將中國作為澳防務戰略的重心,但說到底,當前的亞太是中美這種級數的大國博弈,澳大利亞軍力本身相對有限,遠離亞太熱點地域,對中國沒有直接軍事威脅,更何況澳未來對美軍的支持程度有多大還取決於澳與中國為敵決心有多大。

            第四,澳大利亞不是南海爭端的關鍵方。澳大利亞的關註重點是促進國傢繁榮發展,如白皮書所說,澳大利亞近2/3的出口要經過南海,因此它是南海安全的利益攸關方。但澳大利亞不是南海爭端的關鍵方,南海問題不是中澳之間的問題。讓澳軍跑到南海參與美國對中國的威懾甚至作戰,恐怕是澳大利亞人並不願意卷入的一攤渾水。保持相對遊離於爭端之外的狀態,才更有利於澳大利亞左右逢源。

            由此可見,未來中澳關系還將經歷起伏波折,澳大利亞甚至很可能有限參與或組織南海“自由航行”行動。但是,我們也應該認清,澳大利亞和美國、日本有所不同,雖不能完全成為密友,但也要避免將其徹底推向美國,中澳間尋求更多戰略合作空間依然是可行的。

            (作者單位系解放軍國際關系學院戰略與安全研究所,博士)